柯政 何文萱:统筹推进教育科技人才体制机制一体改革的关键抓手
◎摘 要 统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,需要建立相应的一体化协同管理体制,确保教育规划、科技规划和产业规划相互对标,突破传统部门分块规划和政策施行的局限,形成通盘考虑的协调机制。把战略科技资源更多地向高水平研究型大学汇聚,引导科技企业与高水平研究型大学建立更多的合作关系,加快大学科研范式的深度变革。办好一批战略性高水平行业特色高校,探索建立新的深度产教融合机制。以评价改革驱动高校科技人才与产业需求紧密对接,通过评价机制改革来对齐各方利益。
◎关键词 高水平研究型大学;行业特色高校;评价改革
在今年9月召开的全国教育大会上,习近平总书记指出:“要统筹实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略,一体推进教育发展、科技创新、人才培养。”[1]这一重要论述与党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)中提出的“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革”[2]一脉相承。当前,理论界对为什么要统筹推进教育科技人才体制机制一体改革的研究和讨论已相对比较充分,本文将以此为基础,进一步探讨如何统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,以期为深入解读和落实全国教育大会精神贡献理论力量。
深刻把握统筹推进教育科技人才体制机制一体改革的重大方法论意义
党的二十大报告指出,“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”[3],首次将教育、科技、人才作为专章阐述并系统部署。2023年5月,习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调,“建设教育强国、科技强国、人才强国具有内在一致性和相互支撑性,要把三者有机结合起来、一体统筹推进,形成推动高质量发展的倍增效应”[4]。党的二十届三中全会通过的《决定》以“构建支持全面创新体制机制”为统领,再次把教育科技人才单列一章,明确提出“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,健全新型举国体制,提升国家创新体系整体效能”[5]。习近平总书记在全国教育大会上的讲话与党的二十大、党的二十届三中全会精神是高度一致的,体现了党中央对这个问题已经形成了非常成熟和深入的思考。
统筹推进教育科技人才体制机制一体改革的重大理念一经公布,立即引发强烈共鸣。教育部党组书记、部长怀进鹏认为:“必须进一步强化高等教育龙头引领作用,加快建设现代职业教育体系,完善产教融合、科教融汇机制,畅通教育、科技、人才的良性循环,一体推进教育发展、科技创新、人才培养,不断强化对现代化建设的支撑。”[6]科技部党组书记、部长阴和俊指出:“推动建立科技发展、国家战略需求牵引的学科调整机制和人才培养模式,推动高水平研究型大学切实担当好国家战略科技力量,为建设教育强国、科技强国、人才强国提供有力支撑。”[7]《人民日报》评论员文章强调了教育科技人才有机结合和统筹推进的重要性,指出“要深刻认识到,教育、科技、人才内在一致、相互支撑,只有把三者有机结合起来、一体统筹推进,增强系统观念,深化教育科技人才体制机制一体改革,完善科教协同育人机制,加快培养造就一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新型人才队伍,才能构筑人才竞争优势,形成推动高质量发展的倍增效应”[8]。
学术界对统筹推进教育科技人才体制机制一体改革也做了大量的阐述和讨论。有学者提出,教育科技人才具有不可割裂的内在关联性和辩证关系,要通过三者协同配合、系统集成来构建新发展格局[9]。有学者通过分析几大世界强国崛起的底层逻辑,强调了教育的先导性和基础性地位,要从教育强到人才强到科技强,从而协力打造世界强国的内核[10]。有学者阐述了三者的互动关系,指出要把教育与国家、时代、经济社会发展和科技前沿发展要求联系起来,进行系统规划和科学设计[11]。总的来说,各方对统筹推进教育科技人才体制机制一体改革的理念高度认同,对其必要性和重要性的认识也非常深刻。但相对来说,对这三者如何进行一体改革,或者一体改革的具体抓手和路径是什么,讨论还不够多。
建立以规划统筹为核心的教育科技人才一体化管理体制机制
统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,需要建立相应的一体化协同管理机制。尽管教育、科技、人才三者有着较强的关联性,但长期以来是由不同职能部门管理的。在有些地方,仅仅人才工作一项就可能分属教育、科技、人社、组织、民政等多个部门管理,这就不可避免地会因为不同部门工作目标侧重点不同、工作周期差异,导致沟通不充分、共享不到位等问题。有学者建议,设立统一的国家级跨部门协调机构,统筹教育部、科技部和人力资源社会保障部等相关部门,确保政策的协同推进。与之相应,也需要进一步完善一体化发展的领导体制机制、政策法规体系、领导干部的交流机制[12]。
一体化协同管理体制机制的建立,核心是做到教育、科技、人才三者规划的统筹协调。要确保教育规划、科技规划和产业规划相互对标,突破传统部门分块规划和政策施行的局限,形成通盘考虑的协调机制。一方面,教育系统在做教育规划的时候,要跳出教育看教育,主动研究产业、科技、人才需求。另外一方面,统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,不仅仅是对教育的要求,产业部门、科技部门、人才部门在做规划的时候,也需要对教育进行统筹考虑。比如,相关产业部门在做低空经济或绿色经济发展规划时,就必须想到相关产业需要攻克哪些技术,需要哪些人才,以及如何支持教育去培养出这些人才,并在资源配置的时候给予相应的教育资源配置。
从国外的案例来看,美国国防部在规划布局美国国防安全的时候,其中一个重要内容就是教育,认为必须大幅提高美国的科学教育质量,才会有坚固的国防,并因此划拨出大笔的国防经费来支持教育。典型的就是1958年为应对冷战时期的科技竞争,美国通过了《国防教育法案》(National Defense Education Act)。欧盟在这方面也有着成功的案例。面对大国竞争、技术革命、产业转型、气候变化等全球性挑战,欧盟推出“地平线欧洲”计划,以提升欧洲的科技创新实力和全球竞争力。经过多年经验积累,欧盟委员会深刻认识到,单纯依靠各自独立的计划来分别布局科研创新和人才培养,已不足以有效应对当前面临的挑战与问题。因此,该计划整合了针对学术研究、企业创新和成果转化的各类计划。为了使宏观规划落地,这个计划推出了一系列行动来促进教育、科技、人才一体化发展,比如科研型教育模式的“玛丽·居里行动”、行业参与的教育模式、任务导向的研究项目等。
把战略科技资源更多地向高水平研究型大学汇聚
高水平研究型大学是教育、科技、人才三者的战略交汇点。从世界范围来看,80%的诺贝尔科学奖获得者、80%的菲尔兹奖获得者,以及三分之二的图灵奖获得者都在高校。提升高水平研究型大学的能级,就是教育、科技、人才一体化发展的最直接体现。
要把高校作为核心枢纽,作为战略科技资源的主要投放地,促进教育和科技资源协同配置,把高水平人才培养和科技创新发展统一起来。在美国,国家实验室与高校的紧密合作为科技创新提供了强有力的支撑,超过40%的科研经费是通过高校来执行的,超过三分之一的国家实验室附属于大学。这种国家订单的模式,给予了美国高校巨大的经费资助,引导美国高校做“有用”的研究(战略导向的体系化基础研究、市场导向的应用性基础研究)。加州理工学院管理的喷气推进实验室,便是这种模式的代表。该实验室的资金主要来源于美国国家航空航天局(NASA),而且美国国防部会把各种导弹绝密情报放在这个实验室分析处理[13]。
从我国现实来看,以往有不少人持有“高校主要工作是人才培养,科研则主要交给科研院所”的二分思维。国家重大科技战略项目较少委托高校来承担,几大国家实验室大多不是依托高校建立,财政性科技经费投给高校的比例,也低于美国、英国、法国等发达国家[14],这已经成为阻碍我国高水平人才产生的重要制度因素。在当今时代,教育如果不跟科技紧密结合,高水平人才是很难培养出来的。战略科技资源投入强度不够,客观上就导致高校科研活动存在“小、软、散”的问题。直接的后果就是,大学离科技前沿越来越远,大学教授难以抓住真实的前沿科学问题,学生知识学习和科学实践的质量较低。
不仅国家实验室、科研院所等科技资源要尽量跟高水平研究型大学相汇聚,政府还要引导科技企业与高水平研究型大学建立更多的合作关系,助力人才培养。一个可以参考的案例是美国政府推出的《国家人工智能研究和发展战略计划》。该战略由美国国家科学技术委员会(NSTC)在2016年首次推出,这个委员会是跨部门协调机构,其成员包括国防部、能源部、国家卫生研究院等单位。在该战略指引下,美国在各地成立了几十个“国家人工智能研究所”,它鼓励高水平的企业、科研院所包括国家实验室参与,但要求所有立项支持的研究所必须由大学作为牵头单位。他们认为,只有这样,才能更好地实现科学研究和人才培养的良性互动。
与此同时,我们必须加快大学科研范式的深度变革。提升高校有组织科研水平,加强团队评价的驱动作用,科学认定标志性贡献和成果,增强对国家重大战略任务的承接能力,在一大批国之重器研发和“卡脖子”难题攻坚中承担重要作用。要建立科研及其成果向教学转化的评价和激励机制,促进高校科研及其成果自觉和有效地转化为人才培养的优质资源[15]。
办好一批战略性高水平行业特色高校
统筹推进教育科技人才体制机制一体改革,促进教育、科技、人才良性循环,要对接和支撑产业发展。如果不跟产业需求进行“大循环”,教育、科技、人才依然还存在着“自循环”的风险。比如,大学培养出了一大批会发科技论文的人才,如果这些科技论文不实质性推动产业创新,那么其实还是在“唯论文”上做“自循环”。因此,科教融汇一般也都会跟产教融合一起谈。产教融合的程度直接影响着教育、科技与人才的协同发展效果,甚至决定了能否培养出国家战略人才和急需紧缺人才。就实际情况而言,我国教育与生产劳动相结合的教育方针还没有完全贯彻到位,人才培养单位同各行业部门、企业之间的关联不够紧密,学生接触各行业领域最前沿生产实际的机会比较少,从真实产业问题中提炼出科学问题并直接反哺产业的相关研究也不够丰富[16],这都会导致培养的人才无法有效适应产业发展的需求。
在历史上,我国在推动产教融合上是有系统的制度设计的。一个典型的表现就是建立了大批行业高校。这些高校与特定的行业高度融合,与相应行业的主管部门、企业进行着极为频繁的信息和人员流动,甚至可以说是融为一体。新中国成立之初,百废待兴,人才缺口极大,但国家在短时间之内就迅速培养出一批批的可造之才,行业高校可谓贡献巨大。正如有学者在研究中指出,“一五计划”156项重点建设项目能如期完成,主要靠的就是行业特色院校;“两弹一星”研制成功,除得益于留学归国的专家外,其所需的大部分专门人才都是由行业特色高校培养的;20世纪60年代的“三线建设”,绝大部分人才都是行业特色高校培养的[17]。
但后来,因为多方面原因,我们把这种“部门办学体制”进行了改革。在客观上,高校与行业部委、企业的联系有所弱化,原先的产教融合机制发生了动摇。今天,重提行业特色高校,并不是简单地回到过去“部门办学体制”,而是要探索建立新的深度产教融合机制。一方面,我国企业的科技含量越来越高,部分科技企业已经成为国家战略科技力量,在许多新兴行业,企业的知识水平已经超过了大学。学生的学习需要企业的支持。另一方面,现在的企业竞争越来越取决于科技创新能力,高校汇聚着智力资源,国家有规划地给一些具有战略意义的行业企业配置行业高校,这对提升企业的科技创新能力也是极有帮助的。如果在各战略行业,每个行业的头部企业都有几所高水平行业特色高校支撑,实现相互赋能,教育、科技、人才良性循环就会更加通畅。
以评价改革驱动高校科技人才与产业需求紧密对接
从微观视角来看,能否顺利推进教育科技人才体制机制一体改革,能否实现教育、科技、人才良性循环,一个关键点是三者的需求匹配度。因此,我们需要把三者的需求进行匹配、对齐,以确保三者在发展过程中可以协同推进。评价机制就是这样一种手段,既能够起到有效的激励作用,调节各方主体的利益;也能作为治理的指挥棒,服务于国家整体的现代化建设目标。
其中,最关键的是如何激励高校的科技人才更加主动地去研究产业发展中遇到的“卡脖子”问题以及背后的基础科学问题,并把研究成果更多地反馈到产业发展之中,实现科学研究和产业发展的良性互动。在这方面,我国香港特别行政区的做法为我们提供了一个范例。我国香港特别行政区为了推动大学研究与产业的对接,推出了“研究配对补助金计划”。与以往的基金项目资助方式不同,这个计划要求所有申请者都需要与产业结合,只要高校的科研项目获得了产业界的支持,便可按相应比例申请政府经费资助。这一计划能够显著提高高校与企业之间的合作动力,以香港中文大学为例,该计划实施后,学校一年内筹集的资金从6.47亿港币增长到了9.52亿港币。列为政府重要科研基金项目后,学校也就会自然地把它作为绩效来评估教授们的表现。这样一来,就把产业需求、大学需求和教授需求相对齐,使之共同致力于让科技更好地服务产业需求。美国国家科学基金会也有类似的政策举措,该基金会设立了专门的产业创新基金,将最紧迫的行业需求列为国家基金项目的选题,促使高校和科研人员更加关注真实的产业问题。
这背后的作用机制就是通过评价机制改革来对齐各方利益。首先,政府设立基金,事实上是在奖励那些产教融合做得更好的大学,提高了大学的积极性。其次,大学有积极性之后,它就通过调整校内评价制度(典型就是职称晋升)来激励校内科技人才,使校内科技人才有了更多的驱动力。最后,大批的高校科技人才积极与产业对接,服务产业发展,满足政府的需求。在高校等科研机构中,课题立项是最重要、最基础的指挥棒,也是便于国家使用的“政策工具”。